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Il silenzio-rifiuto della Pubblica Amministrazione – Peculiarità del ricorso

La tutela giurisdizionale contro il silenzio-rifiuto della Pubblica Amministrazione - altresì detto silenzio-inadempimento - a fronte di una richiesta avanzata dal cittadino ha ad oggetto la mera inerzia della PA, non contestandosi, invece, la legittimità di un provvedimento amministrativo e la sua conseguente rimozione.
Questa fattispecie è disciplinata dall’art. 117 del D.Lgs n. 104/2010 (cosiddetto Codice del processo amministrativo). La disposizione recita: “1. Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all’articolo 31, comma 2.
2. Il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.
3. Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata.
4. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario.
5. Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l’oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l’intero giudizio prosegue con tale rito.
6. Se l’azione di risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria.”
Il rito presenta caratteristiche peculiari rispetto a quello ordinario previsto per la trattazione delle normali controversie contro la Pubblica Amministrazione; risulta accelerato e concentra le tutele in un unico giudizio.
Il ricorso va promosso contro il silenzio amministrativo che si forma ai sensi dell’art. 2 della Legge n. 241/1990 da parte di chi vanti un interesse legittimo al provvedimento omesso, non dal titolare di un diritto soggettivo. Ne discende che l’interesse al ricorso va escluso nel caso in cui la richiesta alla Pubblica Amministrazione sia volta all’espletamento di un’attività materiale o all’emanazione di un provvedimento in autotutela.
Il ricorso si introduce con atto notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato entro un anno dalla scadenza del termine per la conclusione del procedimento. Si ritiene che si possa ricorrere avverso il silenzio amministrativo una volta che lo stesso si sia formato e senza la necessità della previa diffida ad adempiere.
Rispetto alla disciplina previgente, la norma ha introdotto la possibilità di proporre motivi aggiunti in seno al rito camerale avverso eventuali atti medio tempore adottati dall’amministrazione.
Congiuntamente al ricorso avverso il silenzio-rifiuto la norma consente di proporre azione risarcitoria, che sarà trattata con il rito ordinario.
La decisione è assunta dal giudice in forma semplificata, non come decreto o ordinanza, poiché il giudice non esprime una valutazione di merito della richiesta del cittadino. La sentenza, pertanto, conterrà solo un ordine a provvedere rivolto alla PA inadempiente, che resta libera di accogliere o meno la domanda, purché risponda nel termine previsto, normalmente non superiore a trenta giorni. Questo perché in questi casi l’amministrazione non ha ancora consumato il proprio potere decisorio, come avviene, al contrario, nei casi di silenzio-rigetto e di silenzio-assenso, nei quali, a differenza del silenzio rifiuto, la PA ha esercitato il proprio potere di decidere.
Peraltro, l’art. 31 del Codice del processo amministrativo prevede espressamente che il giudice possa pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo qualora non residuino margini di discrezionalità amministrativa. Si ritiene, pertanto, che il termine generico “silenzio” dell’amministrazione, citato dalla norma quale requisito per l’ammissibilità della procedura, vada interpretato restrittivamente, rendendo applicabile la disciplina ai soli casi di silenzio-rifiuto.
Al giudice è data facoltà di procedere con la sentenza alla nomina di un commissario ad acta che si sostituisca alla PA in caso di sua ulteriore inerzia, ma può nominarlo anche successivamente. Gli atti di costui, peraltro, non dovranno essere impugnati con ricorso ordinario di legittimità, poiché lo stesso giudice amministrativo è competente a decidere su tutte le questioni relative agli atti del commissario.

21 dicembre 2011

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