Carlo E. Baldi
Osservazioni in merito al progetto di regolamento relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione

Il 12 aprile 2002, la Commissione europea Direzione generale della Concorrenza ha pubblicato in GUCE C 88/2 un nuovo progetto di regolamento relativo agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione. Il progetto prevede - così come i regolamenti "Formazione", "PMI" e "De minimis" in vigore dal gennaio 2001 - un'esenzione dall'obbligo di notifica preventiva degli aiuti all'occupazione che soddisfano determinate condizioni. Nell'occasione la Commissione ha chiesto a tutte le parti interessate di presentare osservazioni e commenti entro un mese dalla data di pubblicazione del progetto. Il testo è già stato sottoposto all'esame degli Stati membri che verranno consultati ancora prima dell'adozione definitiva. Per quanto ci riguarda, rendiamo disponibile il progetto (in formato pdf) quale pubblicato in Gazzetta e pubblichiamo di seguito le considerazioni cui siamo pervenuti e che abbiamo trasmesso alla Commissione.

Progetto di regolamento della Commissione relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione

Campo di applicazione
L'art. 1 del progetto stabilisce il suo campo di applicazione con riferimento all'obiettivo degli aiuti (la creazione di posti di lavoro, l'assunzione di lavoratori svantaggiati e disabili …), precisando che sono "inclusi gli aiuti a favore della produzione, trasformazione o commercializzazione dei prodotti agricoli di cui all'allegato I del trattato, nonché gli aiuti alla silvicoltura e quelli al settore dei trasporti", seppure, per quest'ultimo settore, con l'esclusione degli aiuti di cui all'art. 4 (creazione di posti di lavoro).
L'art. 9, che individua gli aiuti che restano soggetti all'obbligo di notifica , stabilisce poi che non beneficiano dell'esenzione gli aiuti destinati a "settori specifici", senza precisare, peraltro, di quali settori si tratti. Non si tratta certamente dell'industria siderurgica, visto che l'art. 4, par. 3, 4° capoverso stabilisce i massimali di aiuto applicabili quando i posti di lavoro sono creati in quel settore. Ma altro non viene indicato.
La questione non è chiarita nemmeno dal preambolo, dove, all'11° considerando, si riprende lo stesso concetto, con una frase più articolata, ma non per questo più chiara: "la Commissione valuta sempre in modo meno favorevole gli aiuti destinati a settori specifici, in particolare quando si tratta di settori sensibili, caratterizzati da eccesso di capacità o in crisi". I settori specifici di cui all'art. 9 sono dunque i settori sensibili ? Ma chi stabilisce quali siano ? E che significato va dato alla parola "in particolare" ? Significa che non si tratta solo di settori sensibili ? Ma allora, in quali altri casi si ha a che fare con un settore specifico?
Un aiuto non viene nemmeno dal 9° considerando, che fa salve "le disposizioni speciali contenute nei regolamenti del Consiglio relativi agli aiuti di Stato ai settori della costruzione navale e dell'industria carboniera". Non sono questi, dunque, i "settori specifici" di cui si parla nell'altro considerando, altrimenti, perché occuparsene separatamente?
E non si tratta nemmeno dei trasporti marittimi, cui si fa riferimento nel 4° considerando, che rinvia alle discipline e orientamenti esistenti per tale settore, ma solo per le valutazioni che competono alla Commissione nel caso in cui gli Stati membri procedano volontariamente alla notifica, nonostante questa non sia dovuta ("Il presente regolamento lascia impregiudicata la possibilità degli Stati membri di notificare gli aiuti a favore dell'occupazione. Le notificazione saranno valutate dalla Commissione alla luce …"). Non si capisce, peraltro, per quale ragione se lo Stato non procede alla notifica si seguano le regole del regolamento d'esenzione, mentre in caso di notifica la valutazione debba seguire criteri diversi.
I settori specifici in questione sono forse, allora, quelli che sono disciplinate da norme particolari. Ma allora perché non utilizzare una frase del tipo di quella contenuta nell'art. 1 del Reg. 70/2001 ("…fatti salvi i regolamenti o le direttive comunitarie specifici, più o meno restrittivi del presente regolamento, adottati a norma del trattato CE e relativi alla concessione di aiuti di Stato in determinati settori")?
Un'ultima considerazione sull'art. 1. Sono inclusi nel campo di applicazione del regolamento anche "gli aiuti a favore della produzione, trasformazione o commercializzazione dei prodotti agricoli di cui all'allegato I del trattato, nonché gli aiuti alla silvicoltura…". Ora, normalmente (si vedano, tra l'altro, i Reg. 68/2001, 69/2001 e 70/2001) si fa riferimento  alle "attività connesse alla produzione, trasformazione o commercializzazione dei prodotti elencati nell'allegato I del trattato". La formulazione diversa significa che il regolamento non si applica alle attività di produzione, trasformazione o commercializzazione di prodotti ittici di cui all'allegato I ? A favore di questa interpretazione sembra militare lo specifico riferimento alla silvicoltura (normalmente ignorata e quindi inclusa, tra l'altro, nel campo di applicazione dei Reg. 69/2001 e 70/2001), che sembra avere ragion d'essere proprio per evidenziare una esclusione di una parte di un settore che abitualmente segue una disciplina uniforme. Se è così, sembra opportuno che il concetto venga meglio evidenziato ("e non si applica ….").

Concetti che sarebbe opportuno chiarire
Il testo del regolamento utilizza alcuni concetti fondamentali nell'applicazione delle regole, che peraltro non risultano chiari; si tratta in particolare dei concetti seguenti:
Lavoratore migrante
Si tratta di un concetto che acquista un particolare rilievo in considerazione del fatto che da esso si fanno discendere conseguenze sul piano dell'intensità degli aiuti. Sono migranti solo i lavoratori che si spostano da uno Stato membro ad un altro e gli extracomunitari che si trasferiscono nella Comunità, o anche qualsiasi lavoratore che cambi la propria residenza - a fini lavorativi - pur restando all'interno dello stesso paese?
Il dubbio è giustificato anche dal fatto che la definizione che si dà all'art.2, lettera f) della proposta è leggermente, ma significativamente, diversa da quella utilizzata dall'art. 2, lettera g) del Reg. 68/2001, del tutto identica, questa, alla definizione inizialmente inserita nella proposta di regolamento sugli aiuti all'occupazione. Si riporta qui tale testo, dove sono sottolineate le parole che non figurano nella proposta pubblicata in Gazzetta: lavoratore "che si sposti o si sia spostato all'interno della Comunità o divenga residente nella Comunità per assumervi un lavoro e necessiti di una formazione professionale e/o linguistica".
Il fatto che non si richieda più, come condizione, che il lavoratore necessiti di formazione sembra significare che è il semplice trasferimento a giustificare la maggiorazione dell'aiuto.
Ora, è indubbio che un trasferimento a fini lavorativi all'interno di uno Stato può essere conseguenza e dare origine ad un disagio a volte anche maggiore di un trasferimento tra due paesi diversi. Tuttavia si ha un cambio di residenza anche se il trasferimento avviene tra due comuni confinanti, fatto che non esprime alcun disagio e non giustificherebbe dunque alcun particolare riguardo (una impresa potrebbe assumere lavoratori di aree limitrofe, mettendo come condizione il cambio di residenza, per beneficiare così della maggiorazione).
La condizione potrebbe dunque essere, ad esempio, il trasferimento da una regione ad un'altra (meglio se non confinante), o da un paese membro ad un altro. Ma trasferimenti, anche da regioni distanti, possono essere motivati dall'interesse ad occupare posti di maggiore soddisfazione professionale e/o economica, senza che ciò sia espressione di un qualsivoglia disagio (il dirigente o il tecnico che viene assunto per le sue particolari capacità e lascia un impiego pur sempre adeguato alla sua qualifica).
Allora, si potrebbe fare ancora riferimento - lasciando la valutazione delle singole situazioni alle amministrazioni nazionali - a criteri quali il tasso di disoccupazione della regione di provenienza, o l'inadeguatezza della precedente occupazione (se si tratta di persone già occupate, il fatto, cioè, che queste occupassero posizioni decisamente improprie rispetto alla loro preparazione: ad esempio, l'ingegnere che, per mancanza di un impiego confacente alla sua qualifica, faccia l'autista di autobus).
Certo è che una maggiore qualificazione del concetto di lavoratore migrante sembra necessaria. Il mantenimento dell'esigenza di una formazione è già un criterio utile; altri se ne possono trovare che chiariscano il concetto, anche lasciando un certo margine di discrezionalità all'amministrazione nazionale.
Incremento netto del numeri di dipendenti
Il concetto di creazione netta di posti di lavoro - essenziale ai fini dell'applicazione del regolamento - non viene definito, come veniva fatto, invece, negli Orientamenti in materia di aiuti all'occupazione (in particolare al punto 17). In considerazione del fatto che tali Orientamenti (assieme alle altre comunicazioni in materia) cesseranno di essere efficaci con l'entrata in vigore del regolamento in questione, sembra opportuno riprendere, almeno in un considerando, la definizione della quale altrimenti non resterebbe alcuna traccia.

Trasformazione di posti di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato
L'art.9, par.4 dispone che restano soggetti all'obbligo di notifica gli aiuti alla conversione di contratti temporanei in contratti a tempo indeterminato. Questa scelta è motivata, in particolare, con l'esigenza di escludere che vengano concessi aiuti all'occupazione in relazione tanto alla creazione del posto, che alla conversione del contratto, con conseguente superamento dei massimali di aiuto ammissibili (19° considerando).
Ora, da un lato questo controllo può essere affidato agli Stati membri, con opportune previsioni in proposito; dall'altro la fattispecie in questione è stata già chiaramente definita anche attraverso una costante prassi della Commissione, che ne consentirebbe una corretta applicazione.
Ai sensi degli Orientamenti in materia di aiuti all’occupazione(GUCE C 334, del 12.12.1995, p.4), “per creazione di posti di lavoro deve intendersi creazione netta, vale a dire comportante almeno un posto supplementare rispetto all’organico”. Questo concetto è precisato dalla decisione della Commissione dell’11 maggio 1999, relativa al regime di aiuti concessi dall’Italia per interventi a favore dell’occupazione (Decisione n. 2000/128/CE, in GUCE L 42 del 15.2.2000).
Nella valutazione degli aiuti per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato, la Commissione, dopo aver rilevato che “la trasformazione di contratti di formazione e lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non crea posti supplementari, in quanto i posti stessi sono già stati creati, pur non avendo carattere stabile” (punto 103), ha precisato che tale trasformazione non può essere assimilata né alla creazione di nuovi posti di lavoro, né al mantenimento di occupazione, presentando caratteristiche specifiche, che riguardano la “stabilizzazione di posti precari”. “Il valore aggiunto è di conseguenza costituito dalla creazione netta di posti stabili che non esistevano in precedenza” (punto 104).
A questo proposito, la Commissione ha osservato che “gli orientamenti in materia di aiuti all’occupazione, anche se non prevedono questo tipo di intervento, fanno riferimento al concetto di stabilità dell’impiego in quanto valore positivo”(punto 105). La Commissione quindi considera favorevolmente gli aiuti per la trasformazione di posti di lavoro da tempo determinato in tempo indeterminato, qualora ricorrano le seguenti condizioni: che non si siano verificati licenziamenti nei 12 mesi precedenti la trasformazione; che sia aumentato il numero di posti di lavoro rispetto a quelli esistenti nei sei mesi precedenti la trasformazione, al netto dei posti oggetto della trasformazione stessa.
Ciò, ha spiegato la Commissione, al fine di “garantire che l’aiuto, oltre a permettere la stabilizzazione di impieghi precari, comporti un valore aggiunto, che è rappresentato dalla creazione netta di posti di lavoro stabili che non esistevano in precedenza e quindi che non si tratti di una semplice sostituzione di un dipendente licenziato o andato in pensione” (punto 107).
La Commissione ha concluso, di conseguenza, che “unicamente gli aiuti per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato che rispettano l’obbligo di realizzare un aumento dei posti di lavoro rispetto ai posti esistenti nell’impresa … sono conformi alle disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti all’occupazione…” (punto 109); “gli altri casi di aiuti alla trasformazione … che non rispettano l’obbligo di realizzare un aumento dei posti rispetto ai posti esistenti nell’impresa, configurano aiuti al mantenimento dell’occupazione …” e cioè “rappresentano aiuti al funzionamento” (punto 111).
E dunque, la semplice trasformazione di contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non deve essere considerata, di per sé – nell’interpretazione della Commissione – creazione netta di occupazione. Lo è invece se il risultato dell’operazione si traduce in un aumento del numero di posti esistenti nell’impresa nei sei mesi precedenti la trasformazione (a prescindere dai posti derivanti dalla trasformazione suddetta); se, cioè, oltre a trasformare posti precari in posti di lavoro permanenti, si creano altri posti di lavoro a tempo indeterminato.
Questa posizione della Commissione, già espressa nella decisione relativa all’aiuto di Stato N.692/97 (Legge Regione Sicilia n.30/97), è ribadita ancor più chiaramente nell’ambito della procedura relativa all’aiuto di Stato N.86/99 (Legge Regione Sardegna n.36/98), nella quale essa ha affermato: “la trasformazione di contratti di formazione e lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non crea posti di lavoro supplementari, poiché essi esistono già; tali posti, tuttavia, non hanno carattere stabile (punto 25) …le misure di trasformazione presentano …caratteristiche particolari che riguardano la stabilizzazione di impieghi precari. Il valore aggiunto è di conseguenza costituito dalla creazione netta di posti di lavoro stabili, che non esistevano in precedenza” (punto 26).
Ha precisato ancora la Commissione, che, “anche se gli orientamenti in materia di aiuti all’occupazione non prevedono tale tipo di intervento, essi si richiamano al concetto di stabilità dell’occupazione come valore positivo: le modalità del contratto di lavoro sono oggetto di una valutazione della Commissione che le approva solo se sono tali da garantire all’impiego un carattere sufficientemente duraturo” (punto 27). E, richiamando le condizioni sopra evidenziate (mancanza di licenziamenti nei 12 mesi precedenti e aumento dei posti di lavoro rispetto ai 6 mesi precedenti), ha ribadito che tali condizioni garantiscono che l’aiuto, “oltre a permettere la stabilizzazione di impieghi precari, comporti un valore aggiunto costituito dalla creazione netta di posti di lavoro stabili che non esistevano in precedenza e quindi di accertare che non si tratti della semplice sostituzione di un dipendente licenziato o collocato in pensione” (punto 29).
Da tutto ciò risultano chiari i criteri per il computo dei posti di lavoro netti creati nel caso di conversione di contratti temporanei in contratti a tempo indeterminato. La loro formulazione nel regolamento sarebbe semplice e la loro applicazione non dovrebbe sollevare problemi, né rischi.

Errore di traduzione
Si segnala che il testo del 2° comma dell'art.7, corretto nella versione in lingua francese, non ha senso compiuto nella versione italiana.