La disciplina degli aiuti di Stato, così come è stata elaborata dalla Commissione europea in applicazione dell' art. 87 (ex art. 92) del trattato, non prende in considerazione in maniera particolare le attività turistiche: in pratica, al settore turistico vengono applicati gli orientamenti elaborati nel tempo in via generale, che si riferiscono a tutte le attività economiche. Le attività turistiche, in quanto attività di impresa, vengono quindi equiparate alle attività delle imprese del settore manifatturiero.

A nostro avviso, questo approccio non è adeguato alla situazione, in quanto nel settore turistico la concorrenza si pone in termini sostanzialmente diversi rispetto all'industria e quindi diverso è l'effetto prodotto dagli aiuti alle imprese del settore. A scanso di equivoci, non intendiamo sostenere che debbano necessariamente essere concessi aiuti di entità più elevata alle attività turistiche. Riteniamo tuttavia che questa sia una scelta che compete unicamente alle amministrazioni cui è attribuita la competenza programmatoria, naturalmente nei limiti consentiti dall'esigenza di salvaguardare la concorrenza. 

Scopo di questo seminario è unicamente quello di aprire un dibattito per verificare se le regole oggi applicate siano adeguate ed, eventualmente, per fornire suggerimenti su come potrebbero essere modificate. Con questo intervento intendo porre dei problemi, che saranno sviluppati nel dibattito successivo.

La concorrenza nel settore del turismo
È fuori discussione che le imprese manifatturiere sono sempre su un mercato concorrenziale a livello comunitario. Non sono rilevanti, sotto questo profilo, né la dimensione, né la localizzazione, né la capacità produttiva, né la propensione all'esportazione, in quanto, per quanto ridotto, locale, decentrato sia il mercato di riferimento di una certa produzione, quanto meno su quel mercato l'impresa si trova in concorrenza con altri prodotti analoghi presenti o che potrebbero essere presentati. Diverso è il discorso nel settore turistico, dove il prodotto offerto si colloca sul mercato in maniera molto articolata, in funzione del comparto (strutture ricettive, strutture complementari per lo sporti e il tempo libero), della dimensione della struttura, della sua localizzazione (in zona di pregio o nella periferia urbana), del suo livello qualitativo (pensioncina o grande albergo), dell' uso cui è adibita (albergo, affittacamere, camping), dell'eventuale appartenenza ad un gruppo o a una catena e così via.

Per quanto riguarda le strutture ricettive, va in generale notato che l'individuazione dell'albergo è secondaria rispetto alla scelta della meta. Questo vale per il turismo culturale, dove è determinante il richiamo della città d'arte, della grande mostra o di altro evento (Venezia, Avignone, il festival di Salisburgo o di Bayreuth), per il turismo sportivo (la partita di football, i mondiali di ski, il gran premio di formula 1), per il turismo congressuale, per quello religioso (Lourdes, Fatima, il Giubileo), per la ricettività collegata agli affari o al lavoro (la fiera, il bacino industriale su cui gravitano rappresentanti e fornitori).

Non è diverso il discorso per il turismo di fine settimana. La meta è situata generalmente entro un raggio di 200/300 km dal luogo di residenza e può essere ripetitiva (la località marittima, la montagna per sciare, ecc.) o può cambiare ogni volta, per conoscere nuovi luoghi (città d'arte, escursionismo): in ogni caso la scelta dell'albergo è subordinata e secondaria rispetto alla destinazione. E lo stesso discorso vale quando si opta per un week-end a maggiore distanza (in occasione, ad esempio, dell'evento sportivo o culturale).

Anche nel turismo di vacanza è generalmente preliminare la scelta della destinazione, che sarà condizionata dal desiderio di cambiamento o di tornare in luoghi noti, da interessi sportivi o climatici, dalla situazione famigliare (figli piccoli); il prezzo gioca certamente, ma nella scelta tra una destinazione ed un'altra (spiaggia popolare o di élite), o tra un albergo ed un altro, della stessa località. Se si tratta di una vacanza itinerante, la scelta dell'albergo è predeterminata, in funzione del percorso prescelto, o è fatta (casualmente, o secondo criteri diversi) via via che si raggiungono le diverse destinazioni in programma. Nel caso ci si affidi ad un tour operator l'albergo è ancora in secondo piano, anche se il condizionamento è certamente maggiore; si consideri tuttavia che tali operatori turistici movimentano solo il 16% circa del traffico turistico totale.

Un discorso diverso va fatto invece per le Beauty farm ed i Centri benessere. In questo settore la concorrenza tra strutture è molto elevata, anche se in buona parte limitata ai confini nazionali. In questo caso sembra corretta l'equiparazione al settore manifatturiero. Si avvicina sempre più a tale settore il termalismo, laddove l'attività specificamente termale viene integrata da cure estetiche. I criteri di scelta sono tuttavia in buona misura diversi, basandosi, di norma, sulla specificità delle cure termali.

Nel settore delle strutture complementari per lo sport ed il tempo libero il quadro è molto variegato, trattandosi di impianti ed attività che presentano caratteristiche, finalità ed usi molto diversi tra loro. Volendo tentare una sommaria schematizzazione, potremmo distinguere tra:
strutture per il tempo libero, come ad esempio i parchi acquatici;
strutture miste, seppure di tipo sportivo; sono legate anche al tempo libero e quindi, in determinate condizioni, possono essere strumentali all'attività turistica: la piscina, il campo da tennis, il campo di pattinaggio, il campo da golf, ecc.;
impianti strumentali all'attività turistica di un'area, che possono anche avere carattere infrastrutturale: impianti di risalita ed innevamento artificiale;
infrastrutture definite turistiche, come i porti turistici, che, pur essendo spesso occasionati da esigenze appunto turistiche, hanno tuttavia un uso e rispondono a necessità che vanno abbondantemente al di là dal fatto turistico;
impianti essenzialmente sportivi (campo di football o da basket).

Qual è il confine tra attività sportiva ed attività ludica ed è questa la discriminante che si deve prendere in considerazione ai fini dell'applicazione delle regole della concorrenza ?

La concorrenza è tra sistemi
I fattori competitivi, per un prodotto manifatturiero, sono rappresentati dal prezzo, dalla qualità, dall'immagine, dalla disponibilità del prodotto, ecc., che dipendono essenzialmente dal produttore e dalle sue strategie di marketing. Per il prodotto turistico sono dati, in larga misura, da fattori esterni, quali arte, bellezze naturali, clima, collegamenti, attrezzature per il tempo libero, ecc.

Le strutture ricettive sono in concorrenza se si trovano nella stessa area, ma, allo stesso tempo, la presenza di più strutture funziona da richiamo per il grande pubblico. Una fetta significativa di frequentatori di località come Rimini o Riccione è data da persone che cercano divertimento di massa (locali notturni, pub, confusione, …). I locali sono in concorrenza tra loro, ma è proprio la presenza dei concorrenti che amplia il mercato del singolo gestore. 

Se è limitata la concorrenza tra strutture che operano nella stessa area, a maggior ragione non è rilevante - tranne in alcuni casi - la concorrenza diretta tra strutture lontane. Due strutture turistiche appartenenti a sistemi diversi sono in concorrenza solo indiretta tra loro, in quanto l'appetibilità del sistema privilegia le strutture in esso comprese. 

L'appetibilità del sistema, la sua competitività, è data, come si è detto, da fattori quali arte, bellezze naturali, clima, ecc., ma anche dalla presenza di infrastrutture di trasporto, di strutture per il tempo libero, di attrezzature sportive (campi da tennis, piscine, campi da golf). Così l'aiuto ad un impianto di risalita non falsa la concorrenza tra strutture analoghe poste in località di paesi membri diversi, ma la presenza di un impianto di risalita (non, di per sé, l'aiuto) può influire sulla competizione tra sistemi. L'impianto aumenta l'appetibilità dell'area a cui appartiene, favorendo tutte le altre strutture turistiche della medesima area. 

Ma come sarebbe quantificabile l'effetto distorsivo dell'aiuto ? Esso non incide direttamente sulla concorrenza tra quell'impianto e quelli che si trovano in altri comprensori, in quanto non sono gli impianti in concorrenza tra loro; si dovrebbe quindi stabilire quanto l'aiuto influisce sulla presenza dell'impianto (non sul prezzo del servizio, che non sarebbe rilevante) e quanto tale presenza incide sulla competitività dell'area.

Ma, proseguendo su questo piano, qualsiasi intervento pubblico tendente a rendere più appetibile un'area dovrebbe essere valutato allo stesso modo. Sarebbe paragonabile ad un impianto di risalita l'ascensore della Tour Eiffel; ed ha lo stesso effetto sulla competitività dell'area l'organizzazione di un evento sportivo (le olimpiadi, largamente finanziate con denaro pubblico). E rende più appetibile Parigi - per un certo pubblico - anche il nuovo Louvre o il museo de la Gare d'Orsay, realizzati con risorse pubbliche. È evidente come, di questo passo, si potrebbe andare molto lontano.

E se le strutture complementari non sono in concorrenza in sé stesse, ma contribuiscono alla competitività del sistema cui appartengono, allora sono come le infrastrutture per un distretto industriale: l'allargamento di una strada, l'apertura di un casello autostradale nelle vicinanze, l'ammodernamento delle infrastrutture portuali.

Se è naturale che un'amministrazione realizzi le strutture sportive e ricreative per la popolazione residente, non è altrettanto normale che la stessa amministrazione si preoccupi di fornire gli stessi servizi (ormai di uso corrente) anche agli ospiti temporanei (la piscina, il campo da tennis, ma anche l'approdo per le barche), così come potenzia i servizi di trasporto o di nettezza urbana, l'illuminazione o i parcheggi ? Giocare a tennis, nuotare, rientra tra le attività normali di tante persone: non si vede perché costoro dovrebbero perdere quelle abitudini proprio in vacanza. 

Non è l'esistenza di un approdo che attira il cliente con barca, ma la sua assenza ne impedisce l'arrivo. Oggi una località di montagna senza adeguati impianti di risalita si priva totalmente della stagione invernale; la loro presenza è quindi una condizione di fondo, non un elemento di maggiore competitività.

E che differenza c'è tra creare strutture pubbliche e favorire la realizzazione di strutture private (che di per sé non sono in concorrenza con strutture analoghe di altri paesi), che hanno comunque lo scopo e l'effetto di dotare l'area di servizi ormai essenziali nella vita di tutti i giorni?

Applicabilità dell'art. 87, par. 1
Le considerazioni precedenti legittimano la convinzione della specificità del settore turistico e della inadeguatezza dell'applicazione ad esso della disciplina degli aiuti di Stato pensata per il settore manifatturiero. Per definire una regolamentazione più appropriata occorrono certamente maggiori approfondimenti sulle condizioni del mercato - approfondimenti che questo seminario dovrebbe consentire. Formuliamo qui alcune ipotesi di lavoro, che andranno naturalmente approfondite.

In primo luogo si tratta di stabilire se e fino a che punto tali aiuti rientrino nel campo di applicazione dell'art. 87, par.1. Una condizione è che essi incidano sugli scambi tra Stati membri. Alla luce di quanto detto finora, si può ritenere che l'attività turistica rientri tra quelle che non formano oggetto di scambi tra gli Stati membri? (punto 2.1 della Disciplina degli aiuti di Stato alle PMI). è una ipotesi questa riferibile alle attività turistiche in generale o ad alcune di esse ?

Ipotesi massima: Tutte le attività turistiche sono escluse dall'ambito di applicazione dell'art. 87, par.1, ad eccezione di alcune, quali, ad esempio:
- grandi gruppi o catene, in quanto sono in concorrenza non le singole strutture, ma i gruppi stessi
- beauty-farm, centri benessere
- centri termali soprattutto se si avvicinano alla tipologia precedente
- grandi strutture per il tempo libero, come, ad esempio, Disneyland

Ipotesi minima: Solo alcune attività esulano dall'ambito di applicazione dell'art. 87, par.1; ad esempio:
- alberghi localizzati in quartieri urbani svantaggiati (Disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati: 97/C 146/08)
- piccole strutture ricettive nelle periferie di grandi metropoli, a basso costo (decisione della Commissione relativa ad un aiuto in Francia)
- rifugi alpini (decisione della Commissione relativa alla autorizzazione della legge 4/97 della provincia di Bolzano). Ma che differenza c'è, ad esempio, tra il rifugio Auronzo (raggiungibile con una strada carrozzabile) ed un albergo a Misurina ?
- impianti a fune utilizzati in buona misura come mezzi di trasporto pubblico extra turistico: Soprabolzano, Aosta-Pila, funicolare di Napoli, …….
- impianti sportivi, destinati ad una utenza prevalentemente locale (campo da football, palazzo dello sport, piscina o tennis pubblici, stadio del ghiaccio,…..

Fra questi due estremi ci sono tutte le ipotesi intermedie. Compito del Seminario è quello di individuare soluzioni possibili in tal senso: una volta stabilito quali attività turistiche possano ritenersi tali da non formare oggetto di scambi tra gli Stati membri, gli aiuti a tali attività non dovranno più essere notificati, in quanto non rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 87, par.1.

Applicazione dell'art. 87, par. 3
Per le attività che rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 87,par.1, si dovrà, a questo punto, stabilire in che modo siano applicabili le deroghe di cui all'art. 87, par.3.

Il primo comma dell'art. 87 dichiara incompatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato che falsano o minacciano di falsare la concorrenza nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri. Non si tratta soltanto di una condizione di cui si deve verificare l'esistenza: o incidono o non incidono. Nel caso in cui incidano, deve essere valutato in quale misura ciò accada e, di conseguenza, quale sia il livello di aiuto ammissibile. Questo concetto è precisato al terzo comma, lettera c) dell'art. 87, laddove si stabilisce che possono essere compatibili aiuti a talune attività o regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. 

In sostanza, anche se l'aiuto incide sugli scambi tra gli stati membri, l'effetto positivo che esso produce ne può giustificare la concessione. L'interesse comune è certamente quello di salvaguardare la concorrenza, ma è anche quello di sviluppare l'occupazione, salvaguardare l'ambiente, promuovere la ricerca e l'innovazione: insomma, promuovere lo sviluppo. L'interesse comune è dunque la mediazione tra tutte queste esigenze.

Quello che si deve stabilire, allora, è, per le diverse tipologie di attività turistica, quale sia l'incidenza sugli scambi tra Stati membri e quale sia l'intensità degli aiuti ammissibile, affinché l'alterazione della condizione degli scambi non sia contraria all'interesse comune, sia cioè compensata da un vantaggio in termini comunitari. Si dovrà, cioè, tener conto dell'effetto che l'aiuto è in grado di produrre in termini, ad esempio, di creazione di occupazione, di radicamento della popolazione a determinati territori, di sviluppo di aree che hanno come unica o principale risorsa il turismo.

Questo è ciò che prevede il disposto normativo: è contrario allo spirito e alla lettera del trattato applicare in maniera indifferenziata, a qualsiasi attività turistica, le regole pensate per il settore manifatturiero, che presenta caratteristiche sostanzialmente diverse, dal punto di vista sia delle condizioni della concorrenza, che della giustificazione compensatoria.

L'impatto comunque minore di un aiuto nel settore turistico giustifica intensità più elevate rispetto a quelle ammissibili, in principio, per il settore manifatturiero (disciplina PMI, tutela dell'ambiente, …). Probabilmente, si dovrebbero considerare massimali diversi in funzione del maggiore o minore impatto che l'aiuto può avere, in termini di concorrenza, sulle diverse attività nel settore turistico (tipologia, localizzazione, dimensione, ecc.)

In determinate circostanze si dovrebbe applicare la deroga relativa agli aiuti a finalità regionale, anche al di fuori del massimale di copertura stabilito in applicazione degli orientamenti del 1998. Si potrebbe, cioè, limitare la deroga extra plafond a regioni deboli a forte potenzialità turistica, solo per investimenti nel settore turistico o per attività ad esso connesse: sarebbe, in sostanza, una deroga finalizzata allo sviluppo, o alla salvaguardia, di un determinato settore e di una determinata regione; non si avrebbero quindi effetti, in termini di concorrenza, sul settore manifatturiero, mentre si avrebbero vantaggi, non solo in termini di sviluppo dell'area, ma anche di radicamento della popolazione al territorio (normalmente di montagna) e quindi di salvaguardia dello stesso. Lo sviluppo di attività turistiche, specie di quelle su piccola scala, può essere fondamentale per lo sviluppo di aree marginali; data però la ridotta redditività degli investimenti, sono spesso indispensabili aiuti tangibili.

Ritengo opportuno segnalare un precedente interessante nella decisione della Commissione del 19 febbraio 1986 (un'epoca in cui si privilegiava la valutazione del caso singolo, rispetto alla rigida applicazione di categorie astratte), relativa alla compatibilità di determinati aiuti concessi in alcune regioni della Repubblica federale tedesca. 

Il Governo federale sosteneva la particolare importanza, nell'ambito dell'azione "miglioramento delle strutture economiche regionali", degli aiuti al settore turistico per il bacino di lavoro in questione, che per le sue bellezze naturali era particolarmente attrattivo per il turismo. La Commissione stabilì che non fosse compatibile con il mercato comune la concessione di sovvenzioni ad investimenti nel settore industriale e terziario, escluso il turismo, dichiarando che "la concessione di aiuti all'attività turistica in entrambi i bacini di lavoro altererebbe i flussi turistici, ma non in misura contraria all'interesse comune. ….Nelle zone indicate dal governo federale quali zone turistiche, data la loro situazione paesaggistica, sussistono le premesse naturali per il turismo, ma sono carenti le indispensabili strutture. Grazie alla concessione di aiuti si potrebbero migliorare le strutture turistiche, sfruttando i vantaggi naturali di queste regioni".

Come si vede, la Commissione ha ritenuto che, pur nella stessa regione, si dovesse differenziare l'atteggiamento nei confronti del settore turistico rispetto agli altri settori di attività, considerando più forte la giustificazione compensatoria nel caso appunto degli aiuti al turismo.

Applicazione dell'art. 87, par.2, lettera b)
La compatibilità degli aiuti destinati a ovviare a calamità naturali o altri eventi eccezionali riguarda naturalmente anche il settore turistico. Si tratta però di definire il concetto di calamità naturale, con riferimento alle attività turistiche e di qualificare e quantificare i danni che possono essere risarciti, magari sotto forma di aiuti agli investimenti.

Nel settore agricolo, accanto alle calamità ed agli eventi eccezionali "canonici", quali il terremoto, l'inondazione, la frana o la valanga, i disordini interni e gli scioperi (in certe condizioni), incendi che causano perdite estese (non quello scoppiato in un'unica struttura coperta da assicurazione), sono presi in considerazione i danni che possono arrecare alla produzione agricola o ai mezzi di produzione agricola eventi quali gelo, grandine, ghiaccio, pioggia o siccità, che sono quindi equiparati a calamità naturali, quando il danno raggiunga determinate soglie (20% della produzione normale nelle zone svantaggiate; 30% altrove). 

Nel settore turistico, certi eventi quali un tempo eccessivamente piovoso o freddo, la mancanza di neve, fenomeni di eutrofizzazione, la frequenza di incendi possono determinare una diminuzione anche sensibile delle presenze, che può avere ripercussioni anche nel tempo. In particolare, la mancanza di neve ha ripercussioni dirette sugli impianti di risalita (più indirette sulle strutture ricettive). Si dovrebbero individuare parametri di valutazione del danno, presente ed eventualmente futuro, per consentirne l'indennizzo. Oppure si potrebbe forfettizzare il rischio e tenerne conto nella fissazione dei massimali di aiuto.

In molte stazioni sciistiche dell'arco alpino, gli operatori affermano che da due inverni, senza cannoni per la produzione di neve artificiale non si potrebbe sciare. Si potrebbe ritenere che i costi per l'installazione dei cannoni (o parte di essi, da determinare) siano rimborsabili in quanto atti a ripristinare, o a prevenire, il danno causato dalle avverse condizioni atmosferiche (assimilabili, nell'economia di una stazione di sport invernali, ad una calamità naturale) ?

La situazione nei paesi limitrofi all'Unione europea
Nella valutazione della corretta politica nei confronti degli aiuti di Stato nel settore turistico è di importanza non secondaria la conoscenza di ciò che avviene in altri paesi ed in particolare nei paesi che presentano caratteristiche e condizioni simili - per non dire uguali - a quelle dei paesi dell'Unione europea. Questa comparazione è opportuna, comunque si consideri il problema della concorrenza nel settore turistico.

Se si ritiene che la concorrenza giochi un ruolo importante, è fondamentale conoscere ciò che avviene nei paesi che rappresentano i principali competitors delle attività turistiche nostrane; sarebbe infatti miope ed autolesionista preoccuparsi della concorrenza tra imprese comunitarie e limitare, di conseguenza, gli aiuti pubblici a loro favore, se sui mercati concorrenti non si facesse la stessa cosa. 

Se si crede che la concorrenza svolga un ruolo tutto sommato marginale, la conoscenza di ciò che avviene altrove è comunque utile per prendere decisioni corrette. Il caso della Svizzera, per la sua collocazione geografica e per la forte analogia che il suo turismo presenta, in particolare, con quello di tutte le regioni alpine, è particolarmente significativo, specie per quanto riguarda il turismo invernale.

In Svizzera gran parte degli impianti di risalita è gestita da società interamente di proprietà comunale. Anche se la gestione degli impianti, in linea di principio, segue criteri economici, quando i costi finanziari non sono sostenibili con le semplici entrate derivanti dell'erogazione di servizi, interviene il Comune con risorse pubbliche.

Ne è un esempio St.Moritz, dove, fino alla metà degli anni '90, la gestione degli impianti di risalita registrava utili; ora non è più così. Negli ultimi anni la SAAB (la società che gestisce gli impianti di risalita, al 100% di proprietà comunale) ha investito 70/80 milioni di FS, ricorrendo a prestiti bancari; nel 1998 il Comune è intervenuto, con un contributo di 13,5 milioni di FS, per ridurre l'indebitamento con le banche. Sono inoltre previsti, nel corso del 2000, investimenti per 16,6 milioni di FS per il rinnovo delle infrastrutture per lo sci (8 milioni per cannoni), a totale carico del bilancio del Comune. La società realizzerà ulteriori investimenti per circa 14 milioni di FS con risorse proprie, ma è già stabilito che il Comune contribuirà nuovamente alla riduzione del debito. 

Il direttore della società di gestione dichiara che, se si seguissero criteri imprenditoriali, alcuni impianti di Corviglia dovrebbero essere chiusi d'estate; ma non è possibile perché - dicono a St. Moritz - si tratta di un servizio pubblico. La cittadinanza ha esplicitamente votato a favore della destinazione di parte delle entrate fiscali al sostegno degli investimenti negli impianti di risalita, in quanto essi sostengono le altre attività della valle.

Situazione analoga (inpossibilità di coprire le spese con le sole entrate) si è verificata a Leukerbad, dove il Comune si è talmente indebitato, per sostenere gli investimenti in strutture complementari all'attività turistica, da rischiare la bancarotta. Problemi economici, per le stesse ragioni, hanno anche i Comuni di Zermatt e di Saas Fèe.

Questo breve quadro relativo ad aree particolarmente competitive (l'Engadina ed il Vallese) di un paese ove il turismo riveste un ruolo molto importante nell'economia di determinate regioni, dovrebbe indurre a grande cautela nella valutazione dei limiti da imporre alla concessione di aiuti pubblici al turismo ed, in particolare, al comparto degli impianti di risalita. Se tali impianti - ad eccezione di alcuni casi isolati e assolutamente anomali (ad esempio la funivia del "Diavolezza" sul ghiacciaio del Bernina) - non riescono a reggersi senza un cospicuo intervento pubblico, ben difficilmente ciò potrà avvenire in regioni con un minore appeal e, quindi, con minori flussi turistici. Se poi davvero l'aiuto giocasse un ruolo importante sulla concorrenza, si dovrebbe considerare l'aiuto agli impianti delle regioni comunitarie un mezzo per bilanciare il vantaggio competitivo che l'intervento pubblico accorda alle regioni concorrenti della Svizzera.

Conclusioni
La problematica è certamente molto articolata e richiederebbe una disciplina che tenesse conto di tutte le particolarità che il settore turistico presenta (tipologia di struttura, localizzazione, situazioni particolari, ecc.). Occorre tuttavia fare attenzione a non voler disciplinare tutto nei minimi particolari, perché più si scende nei dettagli, più si corre il rischio di trascurare situazioni e di ragionare per categorie astratte e schematiche, non adeguate alla realtà dei fatti: più si disciplina, più si rischia di sbagliare.