22 maggio 2000

Carlo E. Baldi
OSSERVAZIONI SUL PROGETTO DI DISCIPLINA COMUNITARIA DEGLI AIUTI DI STATO PER LA TUTELA DELL'AMBIENTE
LA PREVENZIONE DEL RISCHIO AMBIENTALE

Essendo venuti a conoscenza del testo del progetto di disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente, che andrà a sostituire gli Orientamenti del 1994, prima che ciò avvenga, abbiamo sottoposto alla Commissione le nostre osservazioni relative alla possibilità di prendere in considerazione, nel documento definitivo, l'ipotesi della prevenzione del rischio ambientale.

Gli orientamenti della Commissione in materia di aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente, come appaiono nel progetto della nuova disciplina, sono certamente meno "permissivi" di quanto non fossero gli orientamenti espressi dalla Disciplina del 1994. In particolare, la Commissione ritiene non sia più giustificata la concessione di aiuti in caso di investimenti destinati semplicemente a conformare gli impianti a norme tecniche comunitarie, esistenti o nuove che siano. Resterebbero dunque ammissibili unicamente gli aiuti agli investimenti che permettono alle imprese di ottenere un livello di tutela ambientale più elevato di quello imposto dalle norme comunitarie (che sia richiesto o meno da disposizioni nazionali più severe), nonché quelli per gli investimenti effettuati in assenza di norme comunitarie obbligatorie. Il progetto della nuova disciplina - come del resto la disciplina "in vigore" - non regolamenta in maniera specifica gli investimenti che abbiano per obiettivo e per effetto la riduzione o l'eliminazione del rischio ambientale: la prevenzione, dunque. In linea generale - nel contesto del documento - tali investimenti possono essere fatti rientrare tra quelli che vengono fatti a superamento delle norme esistenti o in assenza di esse; sarebbe tuttavia opportuno che l'ipotesi specifica fosse disciplinata in maniera inequivocabile.
Il progetto in questione, nel definire il concetto di tutela dell'ambiente (sesto considerando), dichiara che rientra in esso "qualsiasi azione volta a portare rimedio o a prevenire un pregiudizio all'ambiente fisico o alle risorse naturali, o ad incoraggiarne un'utilizzazione razionale". Il dodicesimo considerando precisa poi che "gli aiuti possono anche avere un effetto incentivante, soprattutto per stimolare le imprese ad andare al di là delle norme vigenti o a compiere investimenti supplementari volti a rendere gli impianti meno inquinanti". L'eliminazione o la riduzione del rischio ambientale, quando avviene attraverso l'adozione di "metodologie" più rigorose rispetto a quanto previsto dalle norme vigenti, o in assenza di esse, rientra, evidentemente, in questa fattispecie.
Del resto, l'opportunità e addirittura l'esigenza di intervenire per la salvaguardia dell'ambiente in funzione preventiva è prevista dallo stesso Trattato, all'articolo 174, laddove stabilisce che "la politica della Comunità in materia ambientale…è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva…". Ora, se è vero che tale enunciazione si riferisce in primo luogo all'azione normativa della Comunità, sarebbe assurdo e contraddittorio non estenderne l'applicazione a tutti gli strumenti e alle politiche che possano avere per effetto il raggiungimento degli obiettivi perseguiti attraverso l'applicazione di quei principi: la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente.
Il concetto di cui alla disposizione citata è, del resto, ripreso - con esplicito rinvio al Trattato - dalla Disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente del 1994, che sottolinea la "necessità di un'azione preventiva" (punto 1.2). Questo principio viene tradotto in un indirizzo preciso quando la Commissione sottolinea (punto 1,5,1) che "è necessario…incoraggiare le imprese ad osservare livelli di protezione più elevati rispetto a quelli stabiliti per legge" ed elenca, tra gli investimenti da promuovere (elencazione peraltro non limitativa) quelli delle imprese che "adottano misure importanti di lotta contro l'inquinamento, senza…che vi siano tenute per legge". Previsione che trova un riscontro, tra l'altro, nella autorizzazione della Commissione stessa della legge n.4/97 della Provincia di Bolzano (SG 97 D/10781), dove essa chiarisce che, in assenza di leggi specifiche in materia ambientale, "la Provincia contribuisce a finanziare programmi diretti a migliorare l'ambiente", non esclusi, quindi, gli investimenti che svolgano un' azione preventiva. L'esigenza di chiarire la questione nella prossima Disciplina della materia deriva anche dai dubbi che possono sorgere in considerazione della posizione assunta dalla Commissione in relazione al caso Hoffmann La Roche. In quella circostanza, la Repubblica austriaca sosteneva la compatibilità di parte degli aiuti che intendeva concedere all'impresa suddetta in base al fatto che il 25% circa dell'investimento era destinato alla sicurezza e alla tutela dell'ambiente e che i livelli di protezione che si sarebbero raggiunti sarebbero stati molto più elevati di quanto richiesto dalla legislazione austriaca.
Nella Comunicazione di apertura della procedura (96/C 168/02), la Commissione ha affermato che nella valutazione degli investimenti nuovi che comportano un aspetto ambientale essa "deve adottare un atteggiamento più rigoroso per evitare che l'impresa riceva aiuti per realizzare investimenti che avrebbe dovuto comunque effettuare o che le procurano vantaggi economici di altra natura". Essa ha inoltre osservato che "è impensabile costruire stabilimenti non conformi al livello massimo di sicurezza disponibile sul mercato". Concetti questi ripresi nella decisione con la quale gli aiuti prospettati sono stati giudicati incompatibili (Decisione 98/251/CE) e nella quale la Commissione ha precisato che, anche se le misure andavano oltre ciò che era richiesto dalla legislazione austriaca, "la prevenzione degli incidenti costituisce un obbligo per le imprese, la cui responsabilità è coinvolta in caso di incidente"; essa ha dunque ritenuto che non sia opportuno concedere aiuti di Stato per compensare gli obblighi incombenti alle imprese.
La posizione della Commissione è chiara, anche se lascia qualche dubbio circa la possibilità di generalizzare le sue conclusioni. Le argomentazioni portate a sostegno della decisione negativa sono in gran parte riferite alla fattispecie specifica ed a circostanze non suscettibili di generalizzazione (dichiarazioni della Società cui erano destinati gli aiuti, modificazione della strategia "difensiva" dell'Austria, dalla prima alla seconda notifica). Quanto abbiano pesato nella decisione queste circostanze, rispetto alle enunciazioni di principio sopra riportate, non è di facile comprensione. Anche perché risulta difficile, a questo punto, tracciare un confine certo tra ciò che costituisce un intervento effettuato oltre quanto è richiesto dalla legislazione o in mancanza di obblighi giuridici (cosa che giustificherebbe un aiuto) ed un investimento finalizzato alla prevenzione del rischio, che competerebbe comunque all'impresa (l'aiuto sarebbe quindi incompatibile).
Per quale ragione la costruzione, ad esempio, di un depuratore che presenti caratteristiche superiori agli obblighi di legge e che garantisca quindi un minore inquinamento potrebbe beneficiare di aiuti pubblici, mentre investimenti (magari molto più costosi) finalizzati alla riduzione di un rischio eventuale, non richiesti dalla legislazione vigente, dovrebbero comunque essere a carico dell'impresa ? Si potrebbe dire che nel primo caso il vantaggio è certo, mentre nel secondo è eventuale (e, si presume, mai verificabile); ma si potrebbe anche invertire il ragionamento e sostenere - credo più correttamente - che nel primo caso la mancata utilizzazione delle tecnologie più avanzate si traduce in un danno certo e immediato per l'ambiente, mentre nel secondo il danno è - di nuovo - solo eventuale. In questo modo si rischia di far pagare chi presumibilmente non inquinerà mai e non solo di non far pagare chi comunque inquina (nonostante l'applicazione degli standard obbligatori), ma addirittura di contribuire ai suoi investimenti, nonostante i quali probabilmente continuerà ad inquinare.
Se - come ritengo corretto - è ancora accettato, nella nuova disciplina, il principio che l'investimento che supera gli standard obbligatori, o effettuato in mancanza di obblighi di legge, possa ricevere aiuti pubblici, deve essere considerato compatibile - salvo situazioni particolari, valutabili singolarmente - anche il sostegno pubblico ad investimenti che prevengano un rischio ambientale, come il sesto considerando sopra citato prevede espressamente. Si consideri, oltre tutto, che per tali investimenti, data la loro entità, la necessità dell'aiuto è spesso un dato di fatto e non è solo teorica. Forse è più difficile distinguere, nell'ambito di un investimento di questo tipo, ciò che l'impresa comunque farebbe (con la diligenza "del buon padre di famiglia") da ciò che potrà essere realizzato solo grazie all'intervento pubblico, e quindi determinare le spese ammissibili, ma non sembra questa una ragione sufficiente per stabilire l'incompatibilità dell'aiuto in senso assoluto. Dal caso Hoffmann La Roche si ricava una indicazione ulteriore. La Commissione, nell'enunciare i principi sopra illustrati, si riferisce ripetutamente agli investimenti nuovi: "è normale che per nuovi investimenti siano adottate le tecnologie più moderne disponibili…"; "nella sua valutazione degli investimenti nuovi che comportano un aspetto ambientale…deve adottare un atteggiamento più rigoroso"; "è impensabile costruire stabilimenti non conformi al livello massimo di sicurezza disponibile…". Ciò significa che non è esclusa la compatibilità degli aiuti ad investimenti che riducono il rischio ambientale, fatti in stabilimenti già esistenti, al pari di quelli agli investimenti che superano gli standard di legge.
In effetti, le due situazioni si presentano in termini sostanzialmente diversi: nel caso di un nuovo impianto, può essere comprensibile - pur se non del tutto condivisibile - la pretesa che vengano utilizzate le tecnologie più avanzate (anche oltre le previsioni di legge) idonee a conseguire il livello massimo di sicurezza e che le spese relative siano a carico dell'impresa (è l'investimento che crea il rischio che, prima che questo venisse realizzato, non esisteva); nel caso di uno stabilimento già in funzione, che produce nel rispetto di tutte le norme esistenti, un investimento non richiesto, finalizzato alla prevenzione di un rischio ambientale (mediante la sua eliminazione o la sua sensibile riduzione), dovrebbe invece poter ottenere l'aiuto pubblico.
È vero che, in caso di incidente e di danno ambientale la responsabilità ricade sull'impresa e che questa è quindi incentivata ad adottare tutte le precauzioni possibili per evitare il danno stesso. È tuttavia altrettanto vero che in molti casi il rischio è estremamente remoto e l'interesse ad un intervento volto alla sua eliminazione (accanto a quello per il mantenimento dei posti di lavoro) è più della società civile che dell'impresa. È un'ipotesi, questa, presa in considerazione anche dalla recente Comunicazione della Commissione sul principio di precauzione (COM 2000 1 final), dove si riconosce che "è possibile, infatti, che una società sia pronta a pagare un costo più elevato al fine di garantire un interesse, quale l'ambiente o la salute, riconosciuto come di grande rilievo" (punto 6.3.4). La società dovrà dunque farsi carico, almeno parzialmente, dei costi che tale obiettivo comporta: sarà quindi compatibile un aiuto agli investimenti di una impresa che, andando oltre agli obblighi di legge ed a quanto le sue valutazioni di opportunità economica suggerirebbero, venga incontro alle esigenze della società.
Sarebbe, oltre tutto, irresponsabile trincerarsi dietro la responsabilità dell'impresa (il principio "chi inquina paga"), per evitare di prendere le precauzioni possibili tendenti a salvaguardare l'ambiente e la sicurezza, quando queste vanno oltre a ciò che si può chiedere legittimamente all'impresa stessa. Di fronte alla società, le pubbliche autorità dovranno dunque adottare tutte le misure possibili per prevenire un rischio ambientale; quando tali misure non possono essere imposte alle imprese, dovranno ricorrere ad incentivi (anche economici), che possano costituire una contropartita ai sacrifici che si chiedono alle imprese (in termini, ad esempio, di investimenti che queste non avrebbero un interesse economico a fare). In questa ottica, ai fini del calcolo delle spese ammissibili, si dovranno considerare tutti i fattori pertinenti, quali i costi che l'operazione comporta (non solo in termini di investimenti materiali, ma anche, eventuali costi derivati, da valutare caso per caso), i vantaggi economici che ne possa conseguire l'impresa , l'effetto di riduzione o eliminazione del rischio (utilizzando modelli matematici, corretti da criteri di valutazione "politici"). I primi due parametri consentono di calcolare i costi puri dell'impresa, il terzo quantifica il vantaggio per la società (e quindi per le autorità pubbliche). Le spese ammissibili, alle quali applicare l'intensità dell'aiuto prevista, potrebbero dunque venire quantificate applicando la formula seguente:

Costi - vantaggi per l'impresa
% di riduzione del rischio