Carlo E. Baldi
OSSERVAZIONI SUi
progetti di comunicazione DELLA COMMISSIONE sulle cosiddette misure "asle"
ed "els"
La Commissione europea ha recentemente presentato e sta sottoponendo all'esame
degli Stati membri due progetti di comunicazione contenenti nuove regole dirette a
semplificare il controllo di compatibilità con il mercato comune degli aiuti di Stato. La
Commissione ha sostanzialmente individuato due categorie di aiuti ai quali sarebbe
possibile applicare procedure semplificate che consentirebbero di esaurire la notifica in
modi più semplici e rapidi per tutte le parti coinvolte.
Un primo orientamento (.pdf) si applica
dunque alla valutazione degli aiuti di Stato "di lieve entità" (ASLE), vale a
dire quegli aiuti che pur superando la soglia de minimis sono di entità troppo bassa per
costituire una seria minaccia alla concorrenza, fermo restando che questi aiuti dovranno
essere concessi per realizzare obiettivi comunitari riconosciuti.
L'altro orientamento (.pdf) è espressione
dello stesso nuovo approccio, ma riguarda quelle misure di aiuto che, per loro natura,
sono suscettibili di avere "effetti solo limitati sugli scambi intracomunitari"
(ELS).
Oltre a rendere disponibili i progetti che la stessa Commissione ha reso pubblici, proponiamo di seguito alcune considerazioni circa la portata e l'efficacia del nuovo approccio e degli orientamenti che da esso sono scaturiti.
Osservazioni generali
Procedura semplificata
Entrambi gli Orientamenti dichiarano di voler istituire, per le due tipologie di aiuti da essi disciplinate, procedure semplificate di notifica. Al di là di questo esplicito obiettivo, tuttavia, non viene chiarito in alcun modo in cosa consisterà tale semplificazione.
I due testi contengono, tra l’altro, diversi elementi fondamentali non ben definiti, come ad esempio le spese ammissibili. In un caso (Orientamenti ELS) si parla genericamente di “costi del progetto” (punto 23) o di spese direttamente sostenute nello svolgere le attività interessate (punto 22). Nell’altro caso (Orientamenti ASLE), da un lato si parla di elenco delle misure sovvenzionabili, che dovranno essere stabilite preliminarmente (punto18), anche qui indicando genericamente i costi necessari per la realizzazione degli obiettivi interessati, che “saranno definiti in modo ampio”; dall’altro si dichiara che, se saranno descritti in maniera sufficientemente dettagliata le modalità di intervento, la Commissione “accetterà tutte le spese ragionevolmente sostenute per attuare la misura” (punto 23).
Il principio di una maggiore elasticità ed apertura nella determinazione delle spese ammissibili è indubbiamente molto interessante e condivisibile; la sua indeterminatezza fa tuttavia dubitare della sua praticabilità senza un contraddittorio che, di fatto, renderà la notifica non diversa da una normale notifica.
D’altra parte, si prevede anche che la Commissione si riserva il diritto di chiedere informazioni supplementari (punto 25 degli Orientamenti ELS). Ciò è legittimo, trattandosi di una notifica, ma molto facilmente la procedura ed i tempi non saranno molto diversi da quelli previsti per una normale procedura.
In sostanza, se non vengono stabiliti criteri di valutazione e non vengono fissati paletti precisi, difficilmente l’obiettivo della semplificazione verrà raggiunto.
Quantificazione dell'aiuto
- Va definito se l’aiuto è quantificato il ESL o in ESN. Riteniamo che la prima ipotesi sia quella a cui pensa la Commissione (anche in analogia con il regime “de minimis”), ma il dato non può restare indeterminato.
In entrambi gli Orientamenti il tetto degli aiuti, in valore globale, viene riferito “all’insieme di tutti i progetti” (ASLE) o “all’insieme dei progetti” (ELS). Riteniamo che ci si riferisca ai progetti oggetto degli aiuti accordati attraverso le due metodologie in questione, non a tutti i progetti delle imprese interessate. È tuttavia opportuno che la cosa venga precisata.
Orientamenti "ELS"
Campo di applicazione
Gli Orientamenti stabiliscono che il regime debba applicarsi ad un numero limitato di attività, il cui elenco è riportato in Allegato I agli Orientamenti stessi.
Orbene, tale elenco costituisce il punto più delicato della disciplina, in quanto si può rischiare di annullare il concetto di prossimità, in base al quale gli aiuti a determinate attività economiche non incidono sugli scambi e non sono pertanto soggetti alla disciplina degli aiuti di Stato. Nell’elenco predisposto dalla Commissione rientrano inoltre “attività” che non sono attività economiche ed esulano pertanto, per loro natura, dal campo di applicazione degli artt.87-89 del trattato. Contemporaneamente, sono comprese attività in larga misura “tradable”.
Scorrendo la lista, si ritrovano:
22.12
Edizione di giornali e 22.13 Edizione di riviste e periodici
È discutibile che il settore sia soggetto ad una sia pur limitata concorrenza
internazionale. Non è rilevante, infatti, il fatto che quotidiani e periodici vengano
venduti anche in paesi diversi da quello di edizione, in quanto l’utenza acquista un
determinato quotidiano o periodico perché interessata a quello, per motivi linguistici
(o, in alternativa, ad un altro nella stessa lingua; non trovandolo, non lo sostituisce
con uno in lingua diversa) o di informazione
specifica. Esistono poi testate di emanazione di associazioni, diocesi, partiti, che hanno
una utenza limitata, predeterminata e non svolgono una attività che sia in alcun modo
qualificabile come attività di impresa sul mercato. Si potrebbe dire che il riferimento
è alla categoria, ma che ne sono esclusi quotidiani e periodici di quest’ultimo
tipo. Questa ipotesi è però tutt’altro che scontata, visto che nella lista appare
anche il codice NACE 91.
91
Attività di organizzazioni associative
Non si vede come le Organizzazioni associative, di qualsiasi tipo, possano
svolgere attività che le collochino su un mercato competitivo a livello transnazionale.
Ciò vale tanto per le organizzazioni economiche e professionali, che per quelle
sindacali; a maggior ragione è impensabile che possano incidere sugli scambi (di cosa?)
eventuali aiuti ad organizzazioni religiose, politiche o ricreative.
Da quando le Associazioni degli alpini, o dei Carabinieri in congedo sono in concorrenza
con aggregazioni analoghe di altri Stati membri ?
E dobbiamo ritenere che i contributi, pur volontari, prelevati automaticamente dagli
stipendi dei lavoratori dipendenti a favore delle organizzazioni sindacali siano aiuti di
Stato, in quanto previsti dalla legge?
22.2
Stampa ed attività dei servizi connessi alla stampa
Almeno il codice 22.23 Rilegatura e finitura di libri è in larga
misura attività di prossimità, riguardando quell’artigianato artistico locale che,
lungi dal rientrare tra le attività economiche su un
mercato competitivo, è interesse generale preservare e sostenere.
45.3
Installazione dei servizi in un fabbricato
Assieme ad imprese certamente operanti su un mercato competitivo potenzialmente
internazionale, rientrano nella categoria anche piccoli artigiani che svolgono servizi
(riparazioni, interventi urgenti di manutenzione, ecc.) sicuramente “di
prossimità”.
Considerazioni analoghe si possono fare per il codice 45.4 Lavori di completamento degli edifici.
Ricordiamo che nella Disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati (GUCE C 146 del 14.5.1997) la Commissione riconosce che gli aiuti a certe attività svolte a livello locale (tra le quali, imprese edili, oltre a diverse attività commerciali e di servizi prese in considerazione anch’esse dall’Allegato alla proposta di Comunicazione in oggetto) esulano dal campo di applicazione dell’art.87, par.1.
50.2
Manutenzione e riparazione di autoveicoli
Si tratta di attività in buona parte svolte da artigiani non riconducibili alle
case produttrici (elettrauto, gommisti ...). Vale anche per loro quanto detto a proposito
della Disciplina citata al punto precedente.
52
Commercio al dettaglio .....
Sono
attività che ripetutamente la Commissione (sia la DG Concorrenza che la DG Agricoltura)
ha riconosciuto di prossimità. Il discorso vale sostanzialmente per tutte le classi, ma
è particolarmente evidente per alcune di esse. Si pensi alla classe 52.31 Farmacie.
In nessun modo un aiuto ad una farmacia può influire, anche indirettamente, sugli scambi:
gli esercizi commercializzano qualsiasi medicinale in commercio, che sono tenuti a fornire
su richiesta del cliente. Considerazioni analoghe si possono fare, ad esempio, per la
classe 52.62 Commercio al dettaglio ambulante in banchi e nei mercati, o per
i giornalai (52.47 Commercio al dettaglio di libri, giornali, riviste e articoli di
cartoleria), o ancora per la classe 52.5 Commercio al dettaglio di
articoli di seconda mano.
A maggior ragione rientrano nel concetto di prossimità le attività di cui al codice 52.7
Riparazione di beni di consumo personali e per la casa. Non si vede come un aiuto
ad un ciabattino (laddove ancora ne esistano), o ad un artigiano che ripara apparecchi
elettrici (che il più delle volte vengono buttati, piuttosto che riparati) possa incidere
sugli scambi.
70.2
Locazione di beni immobili propri e sublocazione
I contributi che concedono i Comuni ai proprietari di immobili per la dipintura
delle facciate, o il rifacimento dei portici, o per migliorie estetiche sarebbero dunque
aiuti di Stato (seppure con una limitata incidenza sugli scambi)? E sarebbe diverso se gli
immobili fossero destinati ad uso del proprietario o alla locazione ? Occorrerebbe dunque
stabilire un vincolo di destinazione, almeno per un congruo numero di anni ?
75
Amministrazione pubblica, 80 Istruzione, 85 Sanità e assistenza sociale
Sarà la Commissione, d’ora in avanti, a valutare e ad autorizzare la
spesa pubblica destinata a questi settori ?
Al di là dell’assurdità dell’inclusione di tali codici nella lista in oggetto, val la pena ricordare che tutte “le misure di formazione dettate a favore di qualunque persona fisica”, “come la formazione scolastica e professionale iniziale”, ecc., a norma del Regolamento (CE) N.68/2001 della Commissione (aiuti alla formazione) “non rientrano nel campo di applicazione dell’art.87, par.1 del trattato” (6° considerando).
92.5
Attività di biblioteche, archivi, musei ed altre attività culturali
Per evitare la concessione di aiuti di Stato, gli utenti delle biblioteche
(scolari, studiosi, pensionati, ecc.) dovranno pagare il servizio coprendone tutti i
costi. Trascorrere un pomeriggio in biblioteca per fare i compiti potrebbe costare
svariate decine di euro, e le biblioteche si trasformeranno in archivi storici, visto che,
per la carenza di risorse, non si potranno fare nuovi acquisti.
E non sarà più possibile per un museo acquisire opere d’arte, a meno che non si trovino ricchi sponsor privati, dato che il ricavato dagli ingressi (il cui prezzo dovrà essere fortemente aumentato) normalmente non riesce nemmeno a coprire i costi di gestione.
E sarà un problema, per le amministrazioni, sostenere manifestazioni come, ad esempio, il “Maggio fiorentino”, o il “Festival dei due mondi” di Spoleto, o i Festival di Cannes, di Venezia, di Berlino, ecc.
93
Altre attività di servizi
Sono comprese in questo gruppo i servizi alle famiglie e alla persona, come
i servizi di lavanderia (93.01) o i saloni di parrucchiere (93.02),
assieme ai centri benessere (93.04). Se per questi ultimi si può parlare di
attività, oggi, operanti su un mercato competitivo che può avere anche un respiro
transnazionale, lo stesso non può dirsi per le prime due categorie, per le quali, fra
l’altro, abbondano decisioni della Commissione nel senso di una loro classificazione
fra quelle di prossimità (per cui gli aiuti esulano dal campo di applicazione
dell’art,87, par.1).
Stupisce invece trovare nell’elenco attività quali quelle di cui ai codici 26.6 Fabbricazione di prodotti in calcestruzzo, cemento o gesso e 45.1 Preparazione del cantiere edile (demolizioni di edifici, sistemazione del terreno, trivellazioni e perforazioni). Si tratta, infatti, di attività che si collocano su un mercato in principio tutt’altro che locale.
In definitiva, la lista di cui all’Allegato I va rivista, eliminando decisamente alcune voci e, probabilmente, aggiungendone altre; ma soprattutto va precisato che il fatto che il codice NACE relativo ad una determinata attività sia compreso nella lista non pregiudica la possibilità che gli aiuti concessi a favore di esse, in determinate circostanze, esulino dal campo di applicazione dell’art.87, par.1.
In sostanza, il riferimento alla classificazione NACE non può essere che una prima approssimazione; ciò che conta è l’attività effettivamente svolta.
Va da sé che, qualora uno Stato ritenga che gli aiuti previsti da un determinato regime siano destinati ad attività definibili “di prossimità”, non è tenuto alla notifica. Diversamente, qualsiasi intervento pubblico, di qualunque natura, sarebbe soggetto al controllo della Commissione, anche quando non ricorrano le condizioni di cui all’art.87, par.1.
Dal punto di vista pratico, poi, gli effetti sarebbero disastrosi, in quanto le notifiche – che competerebbero soprattutto ad amministrazioni ed enti locali – raggiungerebbero un numero elevatissimo. Ciò comporterebbe un sovraccarico abnorme di lavoro per la Commissione, annullando totalmente i vantaggi della procedura accelerata. Il risultato sarebbe dunque l’opposto di quello che si intende conseguire con la Comunicazione in oggetto.